نگام، سیاسی _ شورای نگهبان با اعمال نظر خاص و با پیروی یک رویه و با تفسیری یک جانبه و فردی صلاحیت بسیاری از نامزدهای نمایندگان مجلس، مجلس خبرگان، ریاست جمهوری را رد کرده است. در این چهار دهه ای که از انقلاب می گذرد بسیاری از شایستگان که می توانستند سرنوشت این کشور را تغییر دهند، به راحتی توسط شورای نظارتی و غیر پاسخگوی نگهبان رد صلاحیت شده اند. پرسش این است که این رویه تک بعدی آیا ریشه در قانون دارد یا ریشه در تفسیر واحد فقها و حقوق دان های شورای نگهبان از قانون؟
سهراب سهیلی
وی تاکید کرد: «واقعیت این است که ما اصلا نیاز به قانون جدید یا اصلاح قانون نداریم. در همین قانون فعلی هم تمام این مسائل آمده است. مشکل این است که شورای نگهبان یک تفسیر خاص خود دارد که با آن نمیشود کاری کرد. آنها وظیفه شان این است که از نهادهای چهارگانه یعنی وزارت اطلاعات، دادگستری، ثبت احوال و اداره تشخیص هویت استعلام کند. وقتی انها اعلام میکنند که فلان فرد هیچ مشکلی ندارد شورای نگهبان موظف است صلاحیت این فرد را تائید کند. اما شورا اصلا این کار را انجام نمیدهد و تاکید دارد که باید احراز صلاحیت کند.»
او افزود: «به نظر من الان ما نیاز داریم که مجلس دنبال راهی باشد که شورای نگهبان را مکلف کند که فقط بر اساس استعلام از نهادهای چهارگانه، تائید یا ردصلاحیت کاندیداها را اعلام کند. به عنوان مثال اخیرا آقای کدخدایی اعلام کردند که خانم خالقی را به دلیل اینکه در عکسی به یک آقایی دست داده اند رد صلاحیت کردند. حالا جدا از اینکه در خصوص ردصلاحیت بعد از انتخاب بحث زیاد وجود دارد، موضوع این است که اصلا معلوم نیست این عکس از کجا آمده یا این آقا چه کسی بودند آیا محرم بودند یا نامحرم و سوالاتی از این دست.»
این وکیل پایه یک دادگستری ادامه داد: «به عقیده من همانطور که آقای کدخدایی هم اخیرا گفتند، باید شورای نگهبان یا انتخابی شود یا دوره ای. نمیشود که برخی حدود چهار دهه در یک نهاد حضور داشته باشند. الان حتی نهادهای انتصابی هم دورهای هستند. مثلا ریاست قوه قضائیه با وجود اینکه انتصابی است، اما یک فرد فقط برای دو دوره میتواند در آنجا حضور داشته باشد. متاسفانه طی این چهار دهه این آقایان رویهای را ایجاد کرده اند که حتی مجلس هم نمیتواند آن را تغییر دهد. این رویه به شدت عجیب و غریب است و با قانون اساسی هم مغایرت دارد. چگونه میشود افرادی که هیچ پروندهای ندارند و مثلا حتی یک یا دو دوره هم نماینده مجلس یا رئیس جمهور بودند را ردصلاحیت کرد؟»
احمدی در پایان گفت: «مشکل عمده ما در خصوص شورای نگهبان و بررسی صلاحیتها این است که هیچ نهادی وجود ندارد که از اعضای شورا بخواهد دلایل و اسناد مربوط به رد صلاحیتها را ارائه دهد. حتی برخی از افرادی که مثلا چند دوره نماینده مجلس بودند و بعد ردصلاحیت شده اند، چندین بار اعلام کرده اند که خواستار ارائه ادله و مدرک شدند، اما شورای نگهبان هیچ پاسخی به آنها نداده است. تا زمانی که شورای نگهبان خودش قانون اساسی را تفسیر کند و هیچ نهاد نظارتی هم بر عملکرد این نهاد وجود نداشته باشد، هیچ تغییری صورت نمیگیرد. باید این شورا هم انتخابی شود و هم دوره ای.»
مقصود از نظارت استصوابی شورای نگهبان
سوال
نظارت استصوابی یعنی چه؟ چرا شورای نگهبان اعمال نظارت استصوابی می کند؟
پاسخ
نظارت بر چگونگی و حسن اجرای فرآیندهای قانونی- سیاسی، در هر کشور به دو گونه قابل تصور است:
انواع نظارت
۱. نظارت استطلاعی؛ به نظارتی گفته می شود که ناظر موظف است تنها از وضعیتی که مجریان انجام می دهند، اطلاع یابد. سپس بدون آنکه خود اقدام عملی کند و نحوه اجرا را تأیید یا رد کند، آنچه را مشاهده کرده به مقام دیگری گزارش دهد. این گونه نظارت -که صرفاً جنبه آگاهی یابی دارد- به واقع حق همه شهروندان جامعه است و تفاوتی با نظارت سایر شهروندان ندارد؛ مگر از جهت امکان دسترسی به اطلاعات طبقه بندی شده. این گونه نظارت را نظارت غیرفعال یا «Passive» نیز می گویند.
۲. نظارت استصوابی؛ «استصواب» که واژه عربی است با واژه«صواب» هم ماده است. «صواب» به معنای درست در مقابل خطا و «استصواب» به معنای صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اینکه گفته شود: این کار صحیح و بی اشکال است. در اصطلاح«نظارت استصوابی» به نظارتی گفته می شود که در آن ناظر، در موارد تصمیم گیری حضور دارد و باید اقدامات انجام شده را تصویب کند تا جلوی هر گونه اشتباه و یا سوء استفاده از جانب مجریان گرفته شود. بنابراین نظارت استصوابی نظارت همراه با حق دخالت و تصمیم گیری است. این گونه نظارت را نظارت فعال یا «Active» نیز می گویند.
نظارت استصوابی به چند صورت تصور می شود:
۱. نظارت استصوابی تطبیقی؛ در این فرض ناظر موظف است، اقدامات و اعمال کارگزار را با ضوابط و مقررات تعیین شده، تطبیق دهد و در صورت عدم انطباق، عمل و اعتبار ندارد و منوط به تأیید ناظر است.
۲. نظارت عدم مغایرت و تعارض؛ در این گونه نظارت ناظر موظف است از خروج و انحراف کارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگیری و منع کند. این گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دایره محدودتری دارد و از آن به نظارت استصوابی حداقلی یاد می شود.
۳. نظارت مطلق، در این شیوه از نظارت هر عملی که کارگزار انجام می دهد، منوط به تأیید ناظر است و در صورت سکوت یا عدم اظهار نظر و یا عدم حضور او، کلیه اقدامات کارگزار غیر قانونی و بی اعتبار است.
سؤالی که اکنون مطرح می شود این است که: آیا شورای نگهبان حق نظارت استصوابی دارد یا نه؟ در صورت مثبت بودن چه نوع نظارت استصوابی و با چه ساز و کاری، به وسیله شورای نگهبان اعمال می شود؟ در پاسخ گفتنی است نظارت استصوابی به وسیله شورای نگهبان، دارای پشتوانه های عقلایی و قانونی است؛ زیرا در بسیاری از کشورهای جهان و نزد تمامی عقلای عالم، برای تصدی مسؤولیت های مهم، شرایط ویژه ای در نظر گرفته می شود تا هم وظایف محوله به شخص مورد نظر، به درستی انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بی کفایتی و نالایق بودن مسؤول برگزیده شده، پایمال نگردد.
از این رو امروزه در دموکراتیک ترین نظام های دنیا، شرایط ویژه ای برای انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان(در فرایندهای انتخاباتی) در نظر گرفته می شود و قانون، مرجعی رسمی را برای اعمال نظارت و احراز شرایط داوطلبان انتخابات تعیین می کند. این نهاد، عهده دار بررسی وضعیت و روند انجام انتخابات و وجود یا عدم وجود شرایط لازم در داوطلبان است که در نتیجه به تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان می انجامد. بنابراین نظارت استصوابی، امری شایع، عقلایی و قانونی در بسیاری از کشورها و نظام های موجود دنیا است؛ مثلاً یکی از شرایط معتبر در تعداد زیادی از نظام های سیاسی جهان، این است که نامزد مورد نظر، سابقه کیفری نداشته باشد و افراد دارای سوء سابقه کیفری، از پاره ای از حقوق اجتماعی از جمله انتخاب شدن برای مجالس تصمیم گیری، هیأت های منصفه، شوراها و. . . محروم اند و نیز شرایطی نظیر التزام عملی و پذیرش قانون اساسی، سلامت روان و عقلی و. . . . [1]
در کشور ما نیز، مانند سایر کشورهای جهان، قانون مرجعی را معرفی کرده است که برای انتخابات و صلاحیت نامزدهای انتخاباتی نظارت کند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسی، این وظیفه بر عهده شورای نگهبان قرار دارد: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.
نظارت در قانون اساسی
نکته قابل توجه اینکه در قانون اساسی به نوع نظارت تصریح نشده؛ ولی بر اساس ادله حقوقی این وظیفه بر عهده شورای نگهبان است:
1- مطابق قانون اساسی«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است» یعنی در مباحث و مواردی از قانون اساسی که ابهام و ایهامی وجود داشته باشد، مرجع تفسیر، شورای نگهبان است و این شورا هم مطابق اصل 98 قانون اساسی، اصل 99 را تفسیر کرده و این طور بیان می دارد که این نظارت«استصوابی» است: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدها می شود».
2- حقوقدانان می گویند: هر گاه در یک عبارت حقوقی لفظ عامی بدون قید و شرط آوده شود، قید و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را می رساند. لذا از آنجایی که در این اصل، نظارت به صورت عام بیان شده و قید استطلاعی و یا استصوابی بودن آن ذکر نگردیده، نشانگر مطلق و عام بودن(استصوابی بودن) آن است و به این دلیل که نظارت استصوابی شامل نظارت استطلاعی نیز می باشد، لذا نظارت در این اصل، استصوابی است.
3- در اصل 99 قانون اساسی به کلمه«بر عهده دارد» بر می خوریم که بیان کننده حق مسؤولیت است؛ یعنی، قانون اساسی وقتی می گوید شورای نگهبان نظارت را برعهده دارد به این معنا است که مسؤولیت این نظارت، کاملاً بر عهده شورای نگهبان است و مسؤولیت در جایی است که ضمانت اجرا نیز در کار باشد.
4- در قانون اساس تنها مرجعی که برای نظارت بر انتخابات شناخته شده، شورای نگهبان است و این دلیل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شورای نگهبان(استصوابی بودن) آن است.
5- دلیل دیگر وحدت سیاق است. بدین صورت که ما در همه جای قانون اساسی، هنگامی که بحث از برگزاری انتخابات از سوی وزارت کشور را می بینیم، به نظارت شورای نگهبان نیز برمی خوریم. در هیچ جای قانون اساسی نیست که از اجرای انتخابات به وسیله وزارت کشور صحبت شده باشد و در کنار آن مطلبی از نظارت شورای نگهبان نباشد. خود این امر، دلیل بر نظارت مطلق و عام؛ یعنی، «نظارت استصوابی» شواری نگهبان است که همه مراحل و مقاطع انتخابات را در بر می گیرد.
6- در صورتی که نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسی، از نوع«استطلاعی» بود، بیشتر قابل اشکال، تشکیک و ایراد می بود؛ زیرا در آن موقع، حقوقدانان می توانستند اشکال کنند که اگر این نظارت هیچ ضمانت اجرایی ندارد، پس فایده آوردن آن در قانون اساسی چه بوده است؟! آیا اگر نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسی، استطلاعی می بود، دیگر آیا آن قدر تأثیرگذار در امر انتخابات و با اهمیت بود که قانون گذار، آن را در قالب یکی از اصول قانون اساسی قرار دهد؟! آیا کافی نبود که تکلیف آن را به قوانین عادی واگذار کند؟!
7- در قانون اساسی و قوانین دیگر، هیچ مرجع دیگری به جز شورای نگهبان برای نظارت بر انتخابات مشخص نشده است، لذا از آنجایی که اجرای انتخابات بدون نظارت مؤثر، که حق ابطال و تنفیذ را نیز در برگیرد، امکان پذیر نیست؛ بنابراین، مرجع این نظارت، باید شورای نگهبان باشد. از طرفی اگر نظارت شورای نگهبان استطلاعی بود، باید در قانون اساسی و قوانین دیگر، مرجع اطلاع مشخص می گردید
نتیجه آنکه از نظر حقوقی و اعتبار قانونی، تفسیر شورای نگهبان مبنی بر حق نظارت استصوابی، بدون اشکال بوده، عدم تصریح به آن در قانون اساسی اشکالی ایجاد نمی کند. به علاوه مطابق همان اصل عقلایی – که احراز درستی انتخابات و تأیید یا رد صلاحیت نامزدهای انتخاباتی را بر عهده مرجعی رسمی و قانونی می داند و نیز ضرورت وجود نهاد قانونی کنترل اعمال مجریان(وزارت کشور)، برای برطرف کردن اشتباهات یا سوء استفاده های احتمالی نهاد اجرایی و پاسخ گویی به شکایات و اعتراضات داوطلبان از مجریان انتخاباتی، قانون اساسی نهادی را، به عنوان مرجع رسمی ناظر بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدها و عملکرد مجریان انتخاباتی تعیین کرده است. این نهادِ ناظر، «شورای نگهبان» است و در قانون نهاد یا شخص دیگری به عنوان ناظر یا نهادی که شورای نگهبان به آن گزارش دهد، معرفی نشده است. پس تنها ناظر رسمی و قانونی همین شورای نگهبان است.
از طرف دیگر نظارت عقلایی بر رأی گیری و تشخیص صلاحیت داوطلبان، اقتضای تأیید یا رد و ابطال عملی و مؤثر را دارد و این ویژگی تنها در قالب نظارت استصوابی قابل تحقق است. بنابراین نظارت شورای نگهبان، استصوابی است و نوع آن، نظارت استصوابی صورت دوم(نظارت عدم مغایرت و تعارض) است که محدودترین صورت از شکل نظارت استصوابی بوده و شورای نگهبان در رابطه با انتخابات طبق آن عمل می کند. اگر در موردی از نظر صوری یا محتوایی بر خلاف قانون عمل شود، جلوی آن را می گیرد و ابطال می کند.
نکته دیگر آنکه اساساً فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگیری از مفاسد و انحرافات است و این تنها با نظارت فعال و استصوابی امکان پذیر است و صرف استطلاع کافی نیست. بنابراین به اصطلاح فقهی، تناسب حکم و موضوع نشان می دهد که نظارت مصوب، همان نظارت استصوابی است.